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十七届三中全会:农村改革再次启航

2019-03-12 21:54

  “30年前,以农地制度改革拉开改革序幕,带来中国经济、社会和政治结构的深刻变革。”11月12日,在国务院发展研究中心召开的学术午餐会上,长期研究中国土地制度和政策的专家、农村经济研究部研究员刘守英表示,“十七届三中全会赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权,所谓‘更加充分’,就是要‘完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利’”。

  在中国,土地是农民之本,是农民最重要的一个生活保障。自1984年中央“一号文件”明确集体所有土地可以以15年的承包期承包给农户,同时强调,“自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农业用地”,到1993年中央政府发布11号文件,规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”,提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。文件同时规定,在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许“土地的使用权依法有偿转让”。

  延长承包期限意在稳定农民经济预期,增加对土地的投入;提倡“增人不增地,减人不减地”有助于防止土地细碎化,增强农民的稳定感;允许土地使用权依法有偿转让,为土地流转市场创造了前提。2007年颁布的《物权法》则明确界定农村土地权利是一种传统民法中的用益物权,这对增强农民土地权利制度安排迈进了一步。

  十七届三中全会提出,“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,“长期”改为“长久”,就是要超越30年,甚至长于50年、70年,具体的年限还要通过立法机关来表述,但“长久”已是一种最终极的表达。

  中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出,当前最重要的事情,乃是落实党对土地承包关系保持稳定并“长久不变”的承诺。这是我国土地制度上的重大突破,本应是此次全会讨论的农村土地问题中最值得关注的一点,然而某些专家、媒体热炒所谓的“土地流转”概念,使得“长久”一词未得到应有的重视。

  根据国务院发展研究中心农村经济研究部与世界银行所作的课题对分布在全国17个省(市、区)、57个县(市)2749个村庄的土地承包现状进行的调查发现,其一,农民对稳定土地产权关系的愿望强烈;其二,农户家庭承包是当前土地经营的主导方式;其三,第二轮土地承包以来,土地承包关系基本稳定。其中,已有12.5%行政村进行过土地调整,东部调整的比例最高,达到了15.6%,中部为11.3%,西部为9.2%,浙江、内蒙古土地调整比例较高,分别达到45.5%、36.1%;其四,农村自发的土地承包经营权流转有了一定发展。

  土地承包权的“长久不变”被称作“给中国9亿农民吃的一颗长效定心丸”。农民与土地是唇齿相依,农民与土地的关系也是农村最基本的制度关系。把这个关系稳定了,农民才能更踏实、更有信心地从事农业生产和经营。

  参加《决定》起草工作的国务院发展研究中心党组成员、农村部部长韩俊认为,《决定》中土地制度的改革是重头戏,土地制度改革有两个目标,一是耕地,二是农民权益;强调土地承包关系要“长久不变”,并不是固化小规模土地经营,《决定》在讲“长久不变”的同时,又讲了农业经营体制创新的两个重要“转变”:第一个转变就是家庭经营,要向采用先进的科技和生产手段这个方向转变,提高家庭经济集约化水平;第二个转变是从统的角度来讲,要向发展农民多种形式的联合与合作,形成多元化、多层次、多形式农业经营和服务体系的方向转变,核心问题就是提高农民组织化水平。《决定》用了16个字清晰地勾画了农民专业合作组织发展的方向,就是“服务农民,进退自由,权利平等,管理民主”。按照这个要求,我们要把这些合作组织发展成引领亿万农民走向国内外市场的现代农业经营组织。

  在快速工业化、城市化的过程中,农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。新时期土地征用补偿政策和法规提高了征地补偿标准,增加了补偿内容,增强了被征地农民的保障程度。但从总体上看,我国土地征用及补偿制度依然没有重大的实质性突破,农村集体和农民对土地征用的发言权依然较小,征地补偿安置制度的演进体现出极强的路径依赖性。低价补偿征用的农村土地,降低了工业化与城市化发展的用地成本,但对农民利益造成了很大的损害,因征地补偿而引发的社会矛盾越演越烈,成为新时期城乡矛盾的一个焦点。

  1998年《土地管理法》通过对农地转用的指令性计划管理和严格转用审批,通过将征地变成农地转为建设用地的惟一方式和对农民土地的补偿按原用途的倍数补偿,形成农地非农化的政府垄断;国有建设用地使用从1988年《宪法》允许土地使用权可以按照法律的规定转让,到上世纪90年代末以后实现经营性用地的“招、拍、挂”,使土地出让收入飞涨,全国招、拍、挂土地收入从492亿元增加到5492亿元。

  “同样一块土地,仅仅由于农用和非农用的用途不同,其所蕴含的权益完全不同,其运作的规则也完全两样”,刘守英认为,“农民基本被排除在农地的非农用之外。或者说,对于农地的非农业使用,村集体和农民的决策权受到很大的限制,其收益权也无法得到保障”。

  农民集体以土地和厂房出租等方式通过土地的租金分享土地级差收益,农民集体宅基地的商品化、资本化,集体宅基地改造、农民房屋出租,成为农民和集体组织重要收入来源。保留土地集体所有制不变,农民以土地权利参与工业化、城市化进程,珠三角和长三角高速发展即得益于相当比例的集体建设用地。例如,珠三角的经验是集体建设用地直接进入市场,实现农民、集体、企业、地方政府和国家多赢局面;长三角地区则是乡镇企业转制的集体建设用地为工业化和城市化做出了重大贡献。他们在企业转制时,只转资产,不转土地,农民继续分享土地租金收入。??在刘守英看来,十七届三中全会的新意是将产权管理纳入土地管理内容,用途管制为约束地方政府占地增加了制度闸门。此外,其最大的意义是为农地非农化市场产权建设提供了一个机会和方向。

  首先,《决定》明确,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益。“这对于让农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果具有革命性意义,为农村集体建设用地进入市场提供了通道”,刘守英说。

  其二,《决定》提出,逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过“统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权。此举意味着农村集体建设用地不需要只有实行征用转为国有,才能进入非农用地市场,打破了以所有制性质、屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现集体用地市场提供了政策空间。只要符合规划,集体建设用地也可以与国有建设用地一样的方式进入市场,实现了两种不同所有制性质的建设用地真正意义上的平等权益”。

  其三,征地制度改革在已有“缩小征地范围,完善征地补偿机制”的同时,又提出了一些新的改革举措,包括明确提出了要严格界定公益性和经营性建设用地。“这就为缩小征地范围,真正实现按公益性目的征地提供了前提”。

  “《决定》提出了对失地农民权利补偿原则,依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额对农民集体组织和农民合理补偿”,刘守英表示,这意味着下一步征地制度改革将迈出重要一步,即对失地农民的补偿从现行的按农业用途的产值补偿转向按权益补偿,以及对失地农民的安置转向包括就业、住房、社保等全面保障。”

  刘守英认为,农地政策在越来越朝向强化产权保护和农地市场化的方向演进,明确了土地承包经营权的物权性质,强化了承包农户的市场流转主体地位,并对地方政府和集体经济组织施加了许多干预农户产权的限制。

  改革30年,中国农村改革发展的伟大实践极大地调动了亿万农民积极性,解放和发展了农村社会生产力。更为重要的是,农村改革发展的伟大实践,为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索。

  如何给农民一个长期稳定的政策预期,而不是超越经济的或者强制的力量把他们从土地上推出去?在陈锡文看来,要让农民在土地上有一个基本的稳定感,然后让他们壮着胆子闯市场。“经济是有周期、有波动的,一旦处于低谷的时候,可能会有一些企业停产甚至倒闭,相当一部分农民工也有可能出现回流,回流后家里有地有房,他就有保障。很多发展中国家面临的最大难题是,没有地、没有房的农民进了城,不管有没有就业,都退不回去了,于是就出现了贫民窟,加剧了犯罪,带来了社会的不稳定”。

  据农业部的统计,1978年至2007年,中国农民人均纯收入由134元增加到4140元。其中,2007年全国农村居民人均纯收入实际增长9.5%,是1985年以来增幅最高的一年。但城乡居民收入比却扩大到3.33∶1,绝对差距达到9646元,也是改革开放以来差距最大的一年。

  报告文学《中国农村调查》的作者陈桂棣认为,上个世纪改革之初,受益者除了“大包干”的农民,还有个体工商户和深圳特区的拓荒者。但是当改革的中心移向城市,受益者就变成了新生的企业家阶层、通过寻租活动迅速富裕起来的政府官员与勉强可以称之为群体的城市中产阶层,而作为这个社会最大的群体——九亿农民,非但不是受益者,还因为增产不增收,一些地方甚至出现“今不如昔”的局面。

  如何从根本上破解城乡二元结构这个世纪难题,让九亿农民受益于中国工业化城市化改革的成就?如何改变农村的后发劣势为后发优势,形成城乡经济社会发展一体化格局,从而为中国改革增加又一个关键优势变量?它对于中国的未来发展具有全局性的、战略性的意义。

  从土地政策看,刘守英认为,首先要落实农民土地承包关系“长久不变”,充分保障农民承包地的使用、收益和占有权。第二,要落实中央关于农业经营形式的“两个转变”精神,在保障农户承包权基础上,推进土地流转,促进规模经营;第三,以十七届三中全会为契机,大力推进征地制度改革;第四,落实中央建立城乡统一建设用地市场精神,出台农村集体建设用地管理办法;第五,研究和出台农民集体建设用地参与非农建设政策;第六,完善宅基地制度,严格宅基地管理,尽快出台相关政策规定;第七,出台农村集体建设用地级差收益分配办法。

  从城乡经济社会发展一体化新格局的角度出发,韩俊认为,其核心是建立以工促农、以城带乡的长效机制。“推进城乡一体化,必须把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务,这是解决好三农问题的根本要求。”

  在韩俊看来,农村改革是整个改革最迫切需要突破的领域,突破城乡二元体制的改革重点是以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共产品和

  为目标,加快建立覆盖城乡的公共财政体制;以形成完善的社会安全网为目标,逐步建立城乡全覆盖的社会保障体制;以建立城乡劳动者平等就业为目标,建立城乡统一的劳动力市场制度;以保护农民土地权益为目标,逐步发育城乡统一的土地市场;以加快农民市民化为目标,建立城乡一体的户籍管理制度。

  十七届三中全会通过的《决定》将是今后12年内指导中国农村改革发展的一个纲领性文件,它提出新形势下推进农村改革发展的总体思路,把建设社会主义

  作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

  从中国市场经济的长远发展来说,只有启动农村的新一轮改革,才能完成市场经济体系轮廓的总体搭建,才能完成要素市场的商品化进程,才能完成以内需为主的经济体系的运转,才能实现城乡产业经营的大规模、大体量的整体互动,这也是中国九亿农民的新期待。